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中国古代政府绩效管理的启示
发布日期:[2014-07-11] 阅读人次:1637 【字体:

  纵观中国古代政府绩效管理体系的发展,具有以下几个主要特点。

     1.考核对象基本覆盖,但考核权力过于集中

    在等级森严的封建社会,能做到从宰相、尚书以下,直至州县官及不入流的小吏,均须接受考核,并根据考绩结果接受奖惩,是难能可贵的,体现了一定的公平原则。古代政府特别重视对各级地方官的考绩。从尧舜的“五载一巡守”、夏禹的“会计”诸侯,到战国以后的“上计”制度,都是针对地方行政长官设计的。由于地方官远离皇帝、不易控制,又掌一方大权,用考绩制度来控制约束,对于整肃官僚队伍,维护国家长治久安,具有重要意义。

    但是,中国古代政府组织结构是一种集权体制,在社会与国家关系上,强调政府对社会控制;在政府内部,强调上级对下级控制,官员考核主要是由政府内部“自上而下”推动,平民百姓意见对考核结果不产生影响。特别是囿于“家天下”传统,考绩与奖惩权力过度集中在君主一人,君主的认识水平和好恶喜怒,很大程度决定考绩制度的执行效果。皇帝开明进取时,考绩制度就坚持得比较好,吏治比较清明;皇帝昏庸无能时,考绩制度就形同虚设,吏治比较腐败。这种治乱循环,成为中国古代考绩制度的最大问题。

    2.考核标准比较全面,但存在虚化弱化因素

    历代考绩都注重内容全面、标准明确。对京官强调德才兼备,对地方官则特别注重实绩,既提出通用政治道德标准,又针对不同官职提出具体专业标准、制定可行考绩目标,使官吏对于自己职守内应干什么、努力到什么程度等做到心中有数,同时也使考绩管理者较为客观地衡量被考绩者的优劣,双方有规可循,有助于实现因任而设职、量能以授官的绩效管理目标。特别是汉代考绩比较务实,通过“上计”考察地方官的政绩状况,注重人口增长与经济发展、财政收支、社会治安等经济社会发展指标,考绩标准客观定量,考绩较具有可操作性。明代在评估“三等”(称职、平常、不称职)时,还参照职位事务繁简区别对待,提出“简而称职,与繁而平常同”,打破平均主义,鼓励官员热情和创造性。

    随着汉代以来儒家思想逐渐占据统治地位,历代王朝信奉“以德行为本,而及余次之”,一些虚无缥缈的“德行”指标地位上升,并被赋予优先于其他具体政绩指标的特殊地位。唐朝以“德礼为政教之本”,从官员选任到考绩到监察等一整套职官管理制度,每一环节都推崇所谓“德礼”,这就为官员在考核中避实就虚、蒙混过关大开方便之门。难以用尺度衡量的德行声望可以靠人情关系、贿赂等手段获得,致使唐朝中后期官场贿赂、巴结、请托之风盛行,唐肃宗时,在四善二十七最九等的考绩标准里,人人都能得“中上”以上。元代在德行政绩标准之外,推行所谓“计年之制”,从政资历作为考绩升迁的主要标准。这些做法都滋长了官员保官保位、不求进取,追求名节、轻视实务的作风,使考绩制度沦为无效。

    3.考核制度比较规范,但社会有效监督不足

    为保证考绩活动顺利进行,历朝历代都设立专门职官或机构行使职能,并按规定时间期限和考绩程序进行。这种由常设机构依规范程序定期进行的经常性考绩制度,对广大官员起到了持续的激励约束作用。历代考绩多要求御史等监察官员参与,以“按察虚实真伪,相辅为用”,初步形成了考绩与监察相结合、分级考核管理与中央垂直监督相结合、实体性制度安排与程序性制度安排相结合的制度体系。

    但制度归根到底要靠人执行,如何确保制度在执行过程中不走样,一直是历朝历代希望解决却解决不好的难题。中国古代,官吏往往被视为百姓的父母官,服务意识、公共意识、责任意识不强,普通百姓无法以日常化方式将自己的利益诉求与希望输入政治系统。由于缺乏自下而上的监督机制,加上中央与地方之间集权和分权随意,各级政府职责权限缺乏法律和制度规定,考绩只是上级对下级的监督,容易造成“一官黜陟取自上司一言”,不仅使考绩结果失实、流于形式,而且强化下级官员对上司的依附性,刚正不阿、直言极谏者遭贬,阿谀奉承、溜须拍马之辈提升。

     4.重视依据结果奖惩,但缺乏精细化管理

    历代统治者大都重视考绩活动,以考绩结果作为官员的任免、升迁、奖惩服务的依据。原始社会尧、舜、禹要经过重要岗位锻炼才能正式登位,汉代“考绩黜陟,计事除废,有功者赏,有罪者罚”,宋代“参考治行,分定上、中、下等……岁上其状,以诏赏罚”,明代奖罚并重并辅以刑事制裁,清代“纠以六法”……中国古人探索出一整套赏罚并重的约束激励机制,保证了考绩制度的实际效果。凡是奖惩升迁机制与考绩结果严格挂钩的时期,往往政治清明、社会运行良好、经济发展迅速。

    但是,古代政府只重视对官员个体的考绩和奖惩,而缺乏对政府整体绩效的持续关注与改进。这与当时社会生产力比较低下、政府机构比较精简、官员在很大程度上等于政府(朝廷)的客观历史条件有关。一方面,由于缺乏科学有效管理,考绩陷入“只见微观,不见宏观”的误区,无法从整体上评价和提高政府绩效。另一方面,官员缺乏组织整体绩效的评价和组织团队的保护,在庞大的官僚体制面前显得渺小,为求自保晋升,往往建构和经营关系网来打击对手、化解风险,进而发展为拉帮结派、结党营私、党同伐异的恶性竞争。考绩一旦与官场政治斗争联系起来,就会成为排斥异己、发泄私愤的工具,打击、贬黜一大批有才干但政治路线不同的官员。这是古代考绩制度的一大教训。