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淘汰冗员:历代改革的尝试
发布日期:[2012-09-29] 阅读人次:1637 【字体:
 

克服“官职冗滥”现象以解救政治危机,如苏轼所谓“救官冗之敝”,是历史上许多次改革曾经提出的政治任务。往往正是目睹“官职冗滥”或者“吏员冗滥”的严重危害,才使得有识见的政治家痛下改革的决心,并且在推行改革的事业中将裁汰冗员作为最重要的步骤之一。作为调整政治关系、改善行政管理的手段,执政者也重视推行“汰冗官”的政策。

北魏孝文帝主持的改革,包括对“冗官”的裁撤。元澄曾经负责朝廷的这次“铨简旧臣”的人事调整。起初北魏贵族官僚“动有万数,冗散无事”,元澄重新品量其优劣,将官员列为三等,尽其德才而任用。

唐玄宗即位初年,宰相多至17人,“台省要职不可数”,姚崇曾经主持“罢冗职”的制度改革,取得了成功。唐代宗时,郭子仪论奏,有“黜素餐之吏,去冗食之官”的建议。唐德宗贞元年间,宰相齐抗曾经“奏减冗员”。李泌也曾经提议“省官”,并且对唐德宗解释说:“所谓省官者,去其冗员,非常员也。”他认为“可悉罢”的地方有关官吏,“比正员三之一”,而建议精简的中朝官,有的职任多达三分之二。裁抑冗员,也是通常改良政治的重要措施之一。《新唐书·韩休传》说,户部侍郎韩休主管财政,曾经“罢省胥吏冗食二千人”。《新唐书·孔巢父传》记载,谏议大夫孔戣上书指出四种严重社会弊病,建议整改,其中第一条就是“多冗官”。他的意见受到唐宪宗的重视。宰相李吉甫也曾经痛感“吏员广”,以为从汉代到隋代,“未有多于今者”,上奏说:“方今置吏不精,流品庞杂,存无事之官,食至重之税。”建议合并一些州县,暂停岁时入仕,并且提出了“吏寡易求,官少易治”的见解。认为吏少可以择优录用,官少便于加强管理。他的主张付诸实施,一次就精简了冗官800员,吏1400员。唐武宗会昌年间,曾经有诏减冗员,吏部郎中柳仲郢主持此事,经过10天的工作,裁减了1200员。这次减裁“额外官员”的举措,得到了当时社会舆论的赞许。据《新唐书·李德裕传》记载,唐武宗时宰相李德裕曾经说:“省事不如省官,省官不如省吏,能简冗官,诚治本也。”认为“简冗官”可以从根本上治愈当时的政治弊病,并且建议罢郡县吏2千余员。

宋太祖开宝三年(970),认为与其“冗员重费”,不如减少一些官额,增加一些俸禄,诏令州县官按照户口比例减其员,而保留的官吏每月增加俸给5千。宋真宗咸平年间,陈彭年上书建议从五个方面调整政策,缓解社会矛盾,指出“此五者,实经世之要道,致治之坦途也”。这有益于“经世”“致治”的五项方针中,就包括“省冗员”。咸平四年(1001)六月,减天下冗吏19万5千余人。第二年五月,又进一步“减河北冗官”。尽管屡有裁抑冗官的举措,官僚集团人员冗滥的现象每每重新抬头。宋哲宗时,谏官苏辙又曾经严正指出,吏部员当时已经占用了4年之后的阙额,“官冗”,到现在已经达到极点了。宋哲宗时代颁布的诏书,也曾经有“官冗之患,实极于今”的感慨。

《明史》本纪记载,明代帝王曾经先后发起过11次“汰冗官”的政治运动。嘉靖年间,“恩倖冗滥者,裁汰以数千计”。清代自顺治时期“谕汰府县冗员”,令清理税务机关,“悉裁冗滥”,到光绪年间明谕“汰除冗员”,《清史稿》本纪也都有记录。

不过,在中国帝制时代,执政阶层对于冗官的危害缺乏真正深刻的认识。元世祖曾“汰内外官府之冗滥者”。至元三十年(1293),“(春正月)丙寅,太阴犯毕。命中书汰冗员,凡省内外官府二百五十五所,总六百六十九员。”促使皇帝决心裁汰冗员的直接原因,竟然是天象的异常变化。

“汰冗官”政策的推行往往不能十分彻底,《宋史·黄畴若传》中可以看到这样的政令:“考官吏冗员,非敕命差注者悉罢之。”那么,如果是“敕命差注者”呢?《元史·武宗本纪二》记载,中书省臣建议:“中书为百司之首,宜先汰冗员。”元武宗则说:“百司所汰,卿等定议;省臣去留,朕自思之。”就是说,普通官吏的汰除,相对易于落实,而高级官僚的去留,则要由皇帝亲自决策,看来是不大容易下狠心的。

官僚制度作为政治体制的主体构架,是专制主义王朝得以存在和维持的主要支撑。于是往往有“虽知冗滥,力不能裁节之”的情形。以宋代政治史为例,所谓“省冗官”、“去冗官”、“革冗员”、“汰冗员”、“减冗吏”、“并冗吏”的呼声此伏彼起,却雷声大雨点小,始终不能从根本上解决“官职冗滥”的问题。元帝国的历史相对短暂,从《元史》本纪的记载看,自元世祖至元十五年(1278)起至元朝末代皇帝元顺帝至正十七年(1357),80年间,有关减冗官、汰冗官、罢冗官的举措凡43起。几乎每一代帝王都曾经宣布裁汰冗官冗员的指令。其中元世祖时代17年内计19起。但是其中有重复裁撤的情形,也就是说,裁撤之后又得复原,事后又不得不再行裁撤。可知这种清理精简政府机构的政策有时并不能够真正推行,即使推行,也往往并不能够真正落实。据《元史·武宗本纪二》记载,元武宗曾经颁布诏书,说道:“去岁中书省奏,诸司官员遵大德十年定制,滥者汰之。今闻员冗如故,有不以闻而径之任者,有旨不奏而擅令之任及之任者,并逮捕之,朕不轻释。”皇帝发现“滥者汰之”之后,依然“员冗如故”,于是大为震怒。然而在所谓“朕不轻释”的强硬之辞背后,又透露出内心真正的无奈。这种裁汰冗官运动的失败,在中国专制时代是经常的。我们回顾历史可以发现,正是帝制政权的性质决定了其自我调节的机能逐渐退化。

因为官吏久已成为有重要影响的社会阶层,在“官职冗滥”严重的时代,其影响力更为惊人。于是革裁冗官的改革常常会遭遇十分顽强的抗拒。就连王安石变法这样大规模的改革运动竟然也避开冗官问题,是可以发人深思的。据《涑水旧闻》卷九记载,宋仁宗景祐三年(1036)诏令御史中丞杜衍裁汰三司冗吏,有吏员500余人到宰相府第上访请愿,聚众喧哗,又到杜衍住所叫骂,甚至“乱掷瓦砾”。虽然事后首要人物都受到处置,这次裁员的计划却也因此而夭折。

在黑暗政治的作用下,历史上甚至还有因“裁员”而导致能员被裁免,使得行政机构的效率和机能反而恶化的情形。正如鲁迅在致许寿裳的信中所说:“此次教部裁员,他司不知,若在社会司,则办事员之凡日日真来办事者皆去矣。”

在历史迈入近代,中国政治生活的现代化起步之际,有的思想家已经敏锐地发现了在政治结构中肃清“官职冗滥”现象的改革,是社会进步的必然。梁启超在《二十世纪之巨灵托辣斯》中还曾经写道:“托辣斯能淘汰冗员节减薪费也。”他预计经济形式的进步有可能会影响政治形式,这样的见解,也可以说是一种具有新的时代气息的卓识。